【稽查案例】出让合同约定期限满二年未开发的，无偿收回土地使用权？
案情概览：
2012年10月31日，新世纪公司与宁乡县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，新世纪公司受让坐落于宁乡县金洲新区宗地面积30119.90平方米，用于房地产开发。新世纪公司同意建设项目在2013年2月17日前开工，在2015年2月17日前竣工。
新世纪公司受让涉案土地后，发现毗邻美洲北路东北边有一宗土地空置，该空置土地影响该宗土地整体规划设计，2013年3月26日，新世纪公司向宁乡县国土局提出请求新征该空置土地。2013年4月24日，宁乡县国土局同意了新世纪公司提出的新征土地请求。
宁乡县国土局于2014年12月12日因新世纪公司未对涉案土地进行开发，对新世纪公司下达《征缴土地闲置费决定书》。2015年7月6日，宁乡县国土局以未将该决定书送达给新世纪公司为由，决定撤销对新世纪公司作出的《征缴土地闲置费决定书》。
2015年12月7日，湖南省人民政府作出《农用地转用、土地征用审批单》，批准同意对毗邻涉案土地的空置土地进行征收。在此过程中，新世纪公司与宁乡县国土局及宁乡金州新区管委会的工作人员就退地问题进行了多次沟通，相关人员告知上诉人可以进行退地。
2015年12月23日，宁乡县国土局认为新世纪公司未按合同约定的时间开工建设，也未提出延建申请为由立案调查后，认定涉案土地为闲置土地，决定无偿收回该宗土地使用权，向新世纪公司送达了《收回国有建设用地使用权决定书》。
新世纪公司不服，向宁乡县政府申请行政复议，2016年3月9日，宁乡县政府维持了《收回国有建设用地使用权决定书》，原审法院宁乡县人民法院以超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权为由，未支持新世纪公司的诉讼请求。
新世纪公司不服，上诉至中级人民法院：请求撤销宁乡县人民法院做出的行政判决，并依法改判。
法院查明事实后，认为宁乡县国土局认定涉案土地属于闲置土地并决定无偿收回事实不清，宁乡县国土局关于无偿收回新世纪公司的土地使用权的决定，扩大了新世纪公司的损失，明显不当，且复议程序违法，后做出判决：撤销湖南省宁乡县人民法院做出的行政判决、宁乡县国土资源局作出的收回国有建设用地使用权决定、及宁乡县人民政府作出的行政复议决定。
评论：
根据《闲置土地处置办法》相关规定，新世纪公司对涉案土地在签订合同的动工开发日满一年后仍未对涉案土地进行开发，已属闲置土地。对于企业闲置土地，政府有权征收土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费，但是宁县国土局在决定撤销对新世纪公司作出的《征缴土地闲置费决定书》等系列法律文书后，又决定无偿收回新世纪公司该宗土地使用权，其执法行为无疑扩大了新世纪公司的损失，明显不当。
对于“是否无偿收回该宗土地使用权”，根据《城市房地产管理法》第二十六条相关规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。从这一点来看，新世纪公司也确实超两年未对该宗土地进行开发。但是，该条规定还规定了，政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外，此案例最大的争议便在于此。根据案例中的情形:湖南省人民政府批准同意新世纪公司的新征土地请求过程中，宁乡县国土局及宁乡金州新区管委会的工作人员相关人员告知上诉人可以进行退地。由此可见，涉案土地未如期开工建设，并非上诉人有意延迟开发，既有规划局整体规划的原因，也有被上诉人工作人员对上诉人承诺同意退地的原因，符合《城市房地产管理法》第二十六条规定的例外情形。
所以从该案例可以看出，出让合同约定期限满二年未开发的，如因政府原因，政府不可无偿收回土地使用权。
相关法律：
《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。
湖南省长沙市中级人民法院行政判决书（2016）湘01行终866号
上诉人（原审被告）长沙新世纪房地产开发有限公司。住所地：长沙市岳麓区银盆岭裕湘招待所二楼。
法定代表人黄某某，男，系该公司董事长。
委托代理人龙某某，男，1950年8月29日出生，汉族，系该公司副总工程师。
委托代理人周某某，男，1962年11月1日出生，汉族，住长沙市岳麓区银盆岭新村7栋4门38房，系该公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）宁乡县国土资源局，住所地宁乡县玉潭镇花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，男，系该局局长。
委托代理人李志宏，男，1977年3月17日出生，汉族，系宁乡县国土资源局政策法规科工作人员。
被上诉人（原审被告）宁乡县人民政府。住所地：湖南省长沙市宁乡县玉潭镇二环中路行政中心。
法定代表人王雄文，系该县县长。
委托代理人朱启，男，1988年12月6日出生，汉族，系宁乡县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郭婷，女，1989年1月11日出生，汉族，系宁乡县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人长沙新世纪房地产开发有限公司（以下简称新世纪公司）与被上诉人宁乡县国土资源局（以下简称宁乡县国土局）、宁乡县人民政府（以下简称宁乡县政府）土地行政处罚一案，不服湖南省宁乡县人民法院作出的(2016)湘0124行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2017年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人新世纪公司法定代表人黄维新及委托代理人龙泽树、周必武，被上诉人宁乡县政府委托代理人朱启，被上诉人宁乡县国土局委托代理人李志宏，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明，2012年10月31日，新世纪公司与宁乡县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：新世纪公司受让坐落于宁乡县金洲新区宗地面积30119.90平方米，用于房地产开发，出让价人民币4790万元。新世纪公司同意建设项目在2013年2月17日前开工，在2015年2月17日前竣工。如不能按期开工，应提前向宁乡县国土局提出延建申请，经同意延建的，其竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2012年11月7日，宁乡县政府为新世纪公司颁发了宁（1）国用（2012）第367号《国有土地使用证》。
2015年7月3日，宁乡县国土局认为新世纪公司未按合同约定的时间开工建设，也未提出延建申请为由，对新世纪公司闲置土地行为立案查处。2015年7月8日，宁乡县国土局向新世纪公司发出（2015）52号《涉嫌闲置土地调查通知书》，并进行了调查取证。2015年8月14日，宁乡县国土局向新世纪公司送达了宁国土资认字（2015）1号《闲置土地认定书》，根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，认定该宗地属于闲置土地。2015年10月23日，宁乡县国土局向宁乡县政府作出《关于请求批复长沙新世纪房地产开发有限公司等42宗闲置土地处置方案的请示》，拟无偿收回新世纪公司涉案土地使用权。2015年12月10日，宁乡县政府批复同意宁乡县国土局报批的《关于请求批复长沙新世纪房地产开发有限公司等42宗闲置土地处置方案的请示》。2015年11月25日，宁乡县国土局向新世纪公司送达了宁国土闲告字（2015）1号《收回国有建设用地使用权告知书》，告知其拟无偿收回该宗土地使用权，并交待了相关权利。2015年12月23日，宁乡县国土局向新世纪公司送达了宁国土闲决字（2015）1号《收回国有建设用地使用权决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第（2）项、《长沙市闲置土地处理办法》第十五条第（1）项之规定，决定无偿收回该宗土地使用权。新世纪公司不服，向宁乡县政府申请行政复议，2016年3月9日，宁乡县政府作出宁政复决字（2016）第3号《行政复议决定书》，维持了宁国土闲决字（2015）1号《收回国有建设用地使用权决定书》。
另查明，新世纪公司受让涉案土地后，发现毗邻美洲北路东北边有一宗土地空置，由于该空置土地影响该宗土地整体规划设计，2013年3月26日，新世纪公司向宁乡县国土局提出请求新征该空置土地,以满足金洲新区城市规划方案整体要求。2013年4月24日，宁乡县国土局同意了新世纪公司提出的新征土地请求。2015年12月7日，湖南省人民政府于作出(2015)政国土字第1856号《农用地转用、土地征用审批单》，批准征收位于宁乡县金洲镇龙桥村、林场、全民社区、茶场的集体土地1.6867公顷，用于宁乡县金洲新区普洛斯新材料生产基地扩征地等两项目征地建设项目，该审批单批准征地范围包含了新世纪公司请求新征土地。
再查明，宁乡县国土局于2014年12月12日对新世纪公司下达《征缴土地闲置费决定书》。2015年7月6日，宁乡县国土局以只将该决定书送达给宁乡银太纺织有限公司而没有送达给新世纪公司为由，决定撤销对新世纪公司作出的《征缴土地闲置费决定书》、《履行征缴土地闲置费决定催告书》、《征缴土地闲置费告知书》、《闲置土地认定通知书》、《涉嫌闲置土地调查通知书》等法律文书。
原审宁乡县人民法院经审理认为：一、《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。本案中，新世纪公司受让涉案土地后，至今未开工建设，违反了《国有建设用地使用权出让合同》的约定和上述规定，宁乡县国土局认定该宗地属于闲置土地是合法的。二、《闲置土地处置办法》第八条规定：有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。本案中，新世纪公司提出因政府调控政策的原因致使导致延迟该项目的开发建设的理由，不符合上述规定。三、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。根据上述规定，宁乡县国土局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。四、宁乡县政府作出的《行政复议决定书》，行政复议程序合法、适用法律准确。综上所述，新世纪公司所主张的诉讼请求及理由无事实和法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定并经该院审判委员会讨论决定，判决驳回新世纪公司的诉讼请求。案件受理费50元，由新世纪公司承担。
新世纪公司不服原审法院上述判决，向本院提出上诉称：一、上诉人于2012年11月通过出让方式取得该宗土地使用权后,并对其开展方案设计及地勘工作,宁乡县规划局也组织了宁乡县相关部门及专家对该项目设计方案进行了评审，而毗邻美洲北路东北边有一宗土地空置,如按征地红线进行方案设计,势必影响该宗土地整体规划设计.为此,上诉人于2013年3月26日向宁乡县金洲区管委会及宁乡县国土资源局请求新征该宗空置土地,以满足金洲新区城市规划方案整体要求和规划布局。2013年4月24日宁乡县国土局同意上诉人新征土地的请求,上诉人准备按规定缴纳土地出让金等各项费用时,金洲新区管委会指出需待省、市国土资源主管部门审批挂牌后再缴纳；而这一审批程序至今仍未完成,因此,耽误了上诉人设计方案的审批工作,从而延误该项目的开工建设。二、由于上述原因延误了该项目的开工建设,2014年10月上诉人法定代表人黄维新与宁乡县金洲开发区刘永红书记商谈该项目开发建设相关事宜时,刘永红明确表示可以退地。2015年1月,金洲新区管委会召开园区企业建设项目进度协调会,会上刘颖副主任表示不能开工建设的企业欢迎退地.上诉人于2015年9月16日向宁乡县国土局和金洲新区管委会提出退地书面申请《关于申请退地的报告》,该报告明确将土地退回并将土地成本核算情况一并汇报.为此,金洲新区管委会副主任刘颖、园区纪委书记欧书记和宁乡县国土局金洲新区分局局长朱新辉就有偿收回土地事项约谈上诉人,约谈中刘颖副主任明确表示同意有偿收回土地。2015年11月25日上诉人再次以书面形式向宁乡县国土局及宁乡县金洲新区管委会呈报了《关于再次申请退地的报告》。三、2015年9月8日上午,宁乡县政府组织召开土地开发企业专题会议,上诉人法定代表人黄维新亲自参加了会议;会议主要是要求各土地开发企业书面承诺土地开发项目的开工期限。黄维新董事长作为第二位发言人发言时表示:这地我们可以建也可以退;此时宁乡县国土局执法队王卫强队长打断其发言并明确指出:“你们的土地不是问题了,已经与金洲新区管委会在协商办理退地手续,不需要签订承诺书了”。为此,黄维新董事长只得中断发言并期待办理相关退地手续。正当上诉人与宁乡县国土局及政府相关职能部门协商有偿收回土地期间,但宁乡县国土局仍于2015年12月21日下达了宁国土闲决字(2015)1号《收回国有建设用地使用权决定书》,决定无偿收回该宗土地使用权。综上,请求：1、请求撤销宁乡县人民法院(2016)湘0124行初37号行政判决,并依法改判；2、请求判令两被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人宁乡县政府和宁乡县国土局在二审中均未提交书面的答辩意见。
本院认为，人民政府或者土地行政主管部门认为土地使用者超过出让合同约定期限满二年未开发土地而决定无偿收回出让的国有土地使用权，该行政决定的法律性质属于行政处罚决定，行政机关应当按照《行政处罚法》规定的程序实施。原审法院将本案案由确定为土地行政裁决错误，应予纠正。本案双方当事人争议的焦点主要是新世纪公司通过出让取得涉案土地使用权后是否超过了合同约定期限满二年未动工开发而可以由政府无偿收回土地使用权的问题。
一、根据查明的事实，本案中，新世纪公司受让涉案土地后，由于毗邻涉案土地的一块空置土地涉及到涉案宗地整体规划的问题，新世纪公司向宁乡县国土局提出请求新征该空置土地,宁乡县国土局也同意该请求，并将相关征地材料上报审批，湖南省人民政府于2015年12月7日作出了(2015)政国土字第1856号《农用地转用、土地征用审批单》，批准同意对该土地进行征收。在此过程中，新世纪公司与宁乡县国土局及宁乡金州新区管委会的工作人员就退地问题进行了多次沟通，相关人员告知上诉人可以进行退地。由此可见，涉案土地未如期开工建设，并非上诉人有意延迟开发，既有规划局整体规划的原因，也有被上诉人工作人员对上诉人承诺同意退地的原因，符合《城市房地产管理法》第二十六条规定的例外情形。宁乡县国土局认定涉案土地属于闲置土地并决定无偿收回事实不清。
二、《城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”根据该条规定，对于土地使用者超过出让合同约定期限满一年未动工开发的，可以征收土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费，当超过出让合同约定期限满二年未动工开发的，才可以无偿收回土地使用权。
本案中被上诉人宁乡县国土局认定上诉人新世纪公司闲置土地，于2014年12月12日对新世纪公司下达了《征缴土地闲置费决定书》，决定对新世纪公司征缴土地闲置费，但宁乡县国土局没有将该决定书送达给新世纪公司，在2015年7月6日决定撤销对新世纪公司作出的《征缴土地闲置费决定书》等系列法律文书后，宁乡县国土局又于2015年12月23日决定无偿收回新世纪公司该宗土地使用权。行政处罚兼具惩戒与教育的双层功能，行政机关对当事人予以行政处罚并不是目的，而只是纠正当事人违法行为的手段，旨在通过处罚达到教育和促使当事人改正其违法行为。宁乡县国土局在能够对新世纪公司征缴土地闲置费的情况下，没有依法征缴土地闲置费，随后却加重对新世纪公司的处罚，决定无偿收回新世纪公司的土地使用权，其执法行为无疑扩大了新世纪公司的损失，明显不当。
三、根据《行政复议法实施条例》第十三条的规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出行政行为的，批准机关为被申请人。本案宁乡县国土局决定无偿收回新世纪公司的土地使用权已报经宁乡县政府批准，当事人对该决定不服而申请行政复议，应当以批准机关宁乡县人民政府为被申请人，向宁乡县政府的上一级人民政府即长沙市人民政府申请行政复议。宁乡县国土局作出决定时错误告知新世纪公司可以向宁乡县政府申请行政复议，宁乡县政府受理新世纪公司的行政复议申请并作出行政复议决定，程序违法，适用法律错误。
综上所述，宁乡县国土局作出的宁国土闲决字[2015]1号收回国有建设用地使用权决定以及宁乡县政府作出的宁政复决字[2016]第3号行政复议决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。原审判决部分事实不清，适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下：
一、撤销湖南省宁乡县人民法院(2016)湘0124行初37号行政判决；
二、撤销宁乡县国土资源局作出的宁国土闲决字[2015]1号收回国有建设用地使用权决定；
三、撤销宁乡县人民政府作出的宁政复决字[2016]第3号行政复议决定。
一审受理费50元、二审受理费50元，共计100元，由被上诉人宁乡县国土局和宁乡县政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺元芳
代理审判员 廖国娟
代理审判员 陈邵明
二〇一七年八月十四日
书 记 员 梁 维
金穗源商学院
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